Una breve aproximación a la invalidación ambiental

En lo que sigue, ofrezco un breve análisis de la invalidación ambiental a la luz de lo resuelto por la Corte Suprema en los casos Calcurrupe I (rol 23.000-2014), Costa Laguna (rol 16.263-2015), Mapa (rol 47.629-2016), Calcurrupe II (rol 45.807-2016) y Achibueno (rol 31.176-2016). Aclaro que, en este análisis, se asumen las siguientes ideas, que me excuso de desarrollar porque me parece que son ampliamente compartidas y que, por ello, no darían lugar a una polémica.

• La sujeción de la Administración a la ley es un elemento del estado de derecho que encuentra un reconocimiento constitucional expreso en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política.
• El acceso a la justicia que reconoce el inciso segundo del artículo 38 de la Constitución Política tiene como función hacer posible la sujeción de la Administración a la ley, habilitando a los jueces para dejar sin efecto los actos contrarios a derecho cuando hayan lesionado derechos.
• El acceso a la justicia que reconoce la Constitución Política admite un límite temporal, que obedece a razones de seguridad jurídica, el cual habilita al legislador para establecer plazos de prescripción, caducidad y preclusión.

Este breve análisis sigue así. Inicio con una exposición del problema que subyace a la discusión en torno a la invalidación ambiental, para luego presentar cuatro tesis posibles sobre el alcance del artículo 17 Nº 8 de la Ley 20.600, en lo referido a la invalidación a petición de parte establecida en el artículo 53 de la Ley 19.880, y una evaluación de cada una de ellas. Finalmente, se presenta una propuesta de síntesis de estas cuatro tesis y se cuestiona la compatibilidad del régimen de impugnación de la resolución de calificación ambiental (“RCA”) con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 38 de la Constitución Política.

El problema que subyace a la invalidación ambiental

La Ley 19.300, en su artículo 10, establece un listado de actividades o proyectos susceptibles de causar impacto ambiental. De acuerdo a lo anterior, en nuestro país ha sido el legislador quien ha definido normativamente el riesgo ambiental de determinadas actividades, sujetándolas a una evaluación ambiental previa a su ejecución (artículo 8 Ley 19.300). Complementariamente, la ley ha establecido dos maneras de ingresar al sistema de evaluación de impacto ambiental (“SEIA”). Aquellos proyectos que no generen alguno de los efectos, características o circunstancias del artículo 11 (“impactos ambientales”), basta con que presenten una declaración de impacto ambiental (artículo 18 Ley 19.300); y, aquellos proyectos que generen algunos de estos impactos ambientales, deben presentar un estudio de impacto ambiental que incluya una propuesta de medidas ambientales que se hagan cargo de ellos (artículos 11 y 16 inciso final Ley 19.300).

Es importante revisar las reglas sobre ingreso al SEIA porque el derecho a participar en el proceso de toma de decisión es diferente en uno y otro caso. En efecto, si bien la descripción del proyecto que ingresa al SEIA junto al análisis que ofrece el titular de sus impactos ambientales son de libre acceso (artículo 27 Ley 19.300), incluso por medio electrónicos, la participación de otros interesados en la suerte del proyecto, distintos del titular, se encuentra limitada en la ley a dos hipótesis: cuando el proyecto presenta impactos ambientales conforme al artículo 11 de la Ley 19.300 (artículo 29 Ley 19.300) y cuando, no presentándolos, la autoridad ambiental decreta, a solicitud de parte, un periodo de participación ciudadana porque dicho proyecto genera cargas ambientales (artículo 30 bis Ley 19.300).

Lo anterior permite clasificar a los interesados en el SEIA, para efectos analíticos, en tres categorías: (i) el titular del proyecto; (ii) aquellos que tienen la posibilidad de ejercer un derecho de participación dentro de la evaluación ambiental atendida las características del proyecto; y (iii) aquellos que no tiene derecho a ello. La doctrina de la invalidación ambiental ha buscado una manera de recoger el interés de estos últimos interesados, considerando que el artículo 17 Nº 5 y 6 regulan la impugnación judicial del titular y quienes observaron el proyecto, respectivamente.

En lo que sigue, se analizarán cuatro tesis sobre el alcance del artículo 17 Nº 8 de la Ley 20.600, en lo referido a la invalidación administrativa a petición de parte, como remedio judicial para aquellos interesados que no tienen derecho de participación en el SEIA.

Tesis A: la ley ha reconocido los intereses legítimos en la evaluación ambiental y ha excluido de la invalidación ambiental a la resolución de calificación ambiental por contar con un régimen de impugnación especial

Una primera tesis sobre el alcance del artículo 17 Nº 8 de la Ley 20.600, que asume la Corte Suprema en el caso Calcurrupe I (considerando noveno), sostiene que la participación ciudadana en el SEIA se ha establecido solo para aquellos casos en que efectivamente es necesario contar con información de otros interesados, diferentes del titular, para garantizar que la actividad o proyecto no afecte el interés común. Se trata de situaciones donde el proyecto presenta impactos ambientales o cuando genera cargas ambientales. En estos casos, es imprescindible que dicho interés se ejerza durante al evaluación ambiental, requiriéndose para ello que los interesados presenten observaciones al proyecto ingresado al SEIA por el titular.

Conforme a esta tesis, abierto el periodo de consulta ciudadana, los interesados tienen la carga de presentar observaciones como requisito para acceder a los medios de impugnación que establece la ley. Con ello, se busca que la discusión principal sobre el proyecto se desarrolle durante el procedimiento administrativo de evaluación ambiental y, de este modo, se genere en esta instancia la mayor cantidad de información posible para adoptar la decisión final.

El problema de esta tesis es que no se hace cargo del eventual error de la Administración en caso que no decrete un periodo de participación ciudadana para proyectos que ingresan por medio de una declaración de impacto ambiental y que generan cargas ambientales o cuando admita a trámite y califique ambientalmente favorable a proyectos que ingresan por medio una declaración de impacto ambiental en circunstancias que presenta impactos ambientales y, por ello, requerían ingresar por medio de un estudio de impacto ambiental. En estos casos, solo el titular podría impugnar la decisión, quedando excluidos de la reclamación ambiental otros interesados.

Tesis B: la ley ha establecido un régimen de impugnación general de manera imperfecta que debe ser resuelto atendiendo a la regulación que ha fijado para la reclamación del titular y quienes observaron el proyecto

La otra tesis, expuesta por el Ministro Pierry en su célebre prevención del caso Calcurrupe I y asumida posteriormente por la Corte Suprema en los casos Costa Laguna y Mapa, sostiene que los términos bajo los cuales se establece la competencia de los tribunales ambientales en el artículo 17 Nº 8 de la Ley 20.600 dan cuenta de un régimen de impugnación general mucho más amplio que la mera atribución de las autoridades administrativas de invalidar sus actos en los términos establecidos en el artículo 53 de la Ley 19.880, habilitando al interesado para reclamar contra el resultado de la petición de invalidación y no solo contra el acto que invalida. Sin embargo, el legislador no estableció el plazo para solicitar la invalidación a la autoridad administrativa, situación que configura una “ley defectuosa por expresión indeterminada o incompleta”, en los términos expuestos por Atria (2016:115-116). Para solucionar este vacío normativo, bastaría con hacer aplicable el plazo fijado para las reclamaciones administrativas de los otros interesados, el titular y quienes observaron el proyecto, que ha sido fijado en 30 días por la ley.

Con ello, el acceso a la justicia cubriría a los tres tipos de interesados que vimos en la primera parte. Sin embargo, el problema de esta tesis es que introduce un medio de impugnación que no ha sido establecido por el legislador, limita la solicitud de invalidación a un plazo de 30 días sin aclarar desde qué momento se inicia su cómputo y en circunstancias que la ley ha fijado un plazo de dos años para que la autoridad invalide un acto administrativo, sin límites para que sea solicitado por algún interesado. Adicionalmente, le resta fuerza a la participación ciudadana dentro del procedimiento administrativo de evaluación ambiental, al permitir que quien no hubiese ejercido su derecho de participación en tiempo y forma igualmente pueda hacer valer su interés por medio de una solicitud de invalidación ambiental de la RCA.

Tesis C: la ley ha establecido un régimen de impugnación general para vicios graves y esenciales dentro del plazo de la invalidación común, prorrogable

Otra tesis sobre el alcance del artículo 17 Nº 8 de la Ley 20.600 es la sostenida por la Corte Suprema en los casos Calcurrupe II y Achibueno, donde mantiene la tesis de que en dicha disposición se establece un régimen de impugnación general, pero, a diferencia de la tesis anterior, lo limita a “vicios graves y esenciales” (considerando décimo tercero sentencia casación caso Calcurrupe II) y fija un plazo diferente para presentar la solicitud de invalidación a la autoridad administrativa. De acuerdo a esta tesis, basta con solicitar la invalidación dentro del plazo de los dos años que tiene la Administración para invalidar un acto administrativo, el cual deberá ser prorrogado por ésta conforme a lo dispuesto en los artículos 26 y 27 de la Ley 19.880 a fin de resolver adecuadamente la solicitud.

El problema de esta tesis es que desnaturaliza una conceptualización generalizada de la regla del artículo 53 de la Ley 19.880 como plazo de caducidad (Moraga 2010:268-69; Cordero 2015:294; Bermúdez 2005:104). Adicionalmente, si bien se enuncia un límite a los fundamentos de la invalidación, vicios graves y esenciales, no entrega pautas o criterios para determinar cuándo nos encontramos en estos casos.

Tesis D: la ley ha establecido un régimen de impugnación general para vicios graves y esenciales dentro del plazo de la invalidación común, el cual, una vez vencido sin respuesta de la autoridad, habilita para acudir directamente al tribunal ambiental competente

Las posibles interpretaciones del artículo 17 Nº 8 de la Ley 20.600 no se agotan con las tesis expuestas anteriormente. En la línea de comprender dicha disposición como un régimen de impugnación general, y con relación al plazo para resolver la solicitud de invalidación ante la autoridad administrativa, es posible sostener que el vencimiento de los dos años para que la Administración pueda invalidar la resolución de calificación ambiental habilita al interesado para presentar directamente la reclamación judicial, operando de este modo como un silencio administrativo negativo de pleno derecho.

Esta tesis permite hacerse cargo de la desnaturalización de la regla de caducidad establecida en el artículo 53 de la Ley 19.880. Sin embargo, le resta importancia al agotamiento de la vía administrativa que ha fijado el legislador como requisito para impugnar en sede judicial la RCA, en beneficio del acceso a la justicia de quien ha solicitado la invalidación a la autoridad administrativa. Asimismo, queda pendiente de resolver en qué casos nos encontramos ante vicios graves y esenciales.

Síntesis de las cuatro tesis sobre invalidación ambiental

De acuerdo a lo expuesto, es posible realizar una síntesis de las cuatro tesis expuestas, que permita proponer una comprensión del régimen de impugnación de la RCA, en los siguientes términos:

1. La Ley 19.300 ha reconocido la participación ciudadana solo en aquellos casos donde se requiere de la participación de interesados diferentes al titular del proyecto para recolectar la mayor cantidad de información posible a fin de adoptar una buena decisión. En este sentido, la limitación de la participación ciudadana en las declaraciones de impacto ambiental sería deliberada.
2. La participación ciudadana, cuando procede, y el agotamiento de la vía administrativa, tienen como finalidad que el procedimiento administrativo de evaluación ambiental sea la principal instancia para discutir sobre los efectos del proyecto y que la autoridad ambiental tenga la mayor cantidad de antecedentes para resolver adecuadamente sobre la calificación ambiental del proyecto.
3. La invalidación de una resolución de calificación ambiental tiene por objeto corregir vicios graves y esenciales, especialmente en aquellos casos en que por un error de la autoridad administrativa no hubiese sido posible una participación ciudadana en los términos fijados por la ley, esto es, cuando el proyecto ha ingresado al SEIA por medio de una declaración de impacto ambiental y se rechace una solicitud de participación ciudadana motivada porque el proyecto genera cargas ambientales o cuando presenta impactos ambientales y debió ingresar por medio de un estudio de impacto ambiental.
4. La invalidación ambiental puede ser solicitada dentro del plazo de dos años. Vencido este plazo sin respuesta de la Administración, se inicia el cómputo del plazo para la reclamación judicial.

Sobre la constitucionalidad del régimen de impugnación de la RCA

Como se explicó al inicio, la discusión sobre la invalidación ambiental tiene como problema subyacente la exclusión, dentro del régimen de impugnación de la RCA, de intereses relevantes en la evaluación ambiental. En este sentido, es posible cuestionar dicho régimen a la luz de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 38 de la Constitución Política. En particular, es cuestionable, desde un punto de vista constitucional, que el legislador hubiese exigido para la reclamación judicial un agotamiento de la vía administrativa y que además se encuentre establecida solo para el titular del proyecto y a quienes observaron el proyecto en los casos (limitados) que permite la ley, excluyendo a otros interesados en el acceso a la justicia (especializada) por medio de la reclamación judicial que conocen los tribunales ambientales.

Para defender la constitucionalidad del régimen de impugnación de la RCA, se podría sostener que no se excluye la acción constitucional del inciso segundo del artículo 20 de la Constitución ni la nulidad de derecho público. Esta tesis debe asumir, sin embargo, el siguiente problema. Los legitimados activos de la reclamación judicial ya contaban con esos medios de impugnación con anterioridad a la Ley 20.600, la cual carecería de sentido si fueran suficientes para atender estos asuntos. Con ello, se olvida que uno de los objetivos de crear tribunales especializados es contar con un control judicial efectivo especialmente por el alto contenido técnico de la decisión. Así, esta defensa deja a la RCA bajo un régimen de impugnación disperso, en el cual subsisten simultáneamente un control de legalidad y un control constitucional (que se caracteriza por el uso de un número indeterminado de principios inasibles).

Referencias

Atria, Fernando (2016). La forma del derecho. Madrid: Marcial Pons.

Bermúdez, Jorge (2005). “El principio de confianza legítima en la actuación de la administración como límite a la potestad invalidatoria” Revista de Derecho (Valdivia) 18:2.

Cordero, Luis (2015). Lecciones de Derecho Administrativo (Segunda edición corregida). Santiago: Thomson Reuters.

Moraga, Claudio (2010). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo VII. La actividad formal de la Administración. Santiago: LegalPublishing.