Notas sobre constitución y medioambiente
¿Qué lugar debiese tener el medioambiente en la constitución? Esta es una pregunta que ha sonado muy fuerte durante el proceso constituyente. No cabe duda de que desde que «redescubrimos» que habitamos un espacio del cual dependemos físicamente, la relación con nuestro entorno se ha vuelto cada día más relevante. Para analizar en qué medida este interés podría ser recogido en el nuevo texto constitucional, es útil detenerse en una distinción muy conocida entre aquella parte de la constitución que organiza el ejercicio del poder (la parte orgánica de la constitución) y el establecimiento de derechos fundamentales (la parte dogmática).
La parte dogmática: derechos humanos y medioambiente
El derecho internacional de los derechos humanos y el derecho ambiental internacional se han desarrollado en forma paralela desde la década de los setenta. Situar una fecha de inicio de toda un área del derecho internacional es algo muy difícil, pero es posible sostener que en esa época ocurre un cambio cultural que hizo posible que la matriz conceptual utilizada para la explicación del contenido de ambas áreas del derecho internacional se fundara en una revisión de la concepción tradicional de soberanía, que no autorizaba a otros estados a establecer controversias respecto de lo que ocurra en el territorio de otro. Problemas de contaminación transfronteriza y reclamos de la ciudadanía frente a violaciones de derechos humanos por parte del Estado del que forman parte, introdujeron una mayor complejidad en las relaciones internacionales. En este contexto, el relativo éxito que ha tenido el derecho internacional de los derechos humanos ha capturado el interés de la práctica ambiental y desde sus inicios ha existido un interés por vincular la protección de los derechos humanos con la protección ambiental.
Esta tendencia ha tenido básicamente tres desarrollos, que comento brevemente. Por una parte, derechos humanos clásicos han visto ampliado su alcance bajo lo que se conoce como el «carácter evolutivo de los derechos humanos». En esta línea, algunos problemas ambientales han sido reconocidos como modos de afectar derechos, como la privacidad debido a ruidos molestos o la vida, en lo que ha sido caracterizado como un «enverdecimiento» de los derechos humanos. En estos términos, los efectos de una actividad contaminante pueden ser contrastados con la extensión de la protección de un derecho humano. Y para determinar lo anterior, puede ser relevante el contenido de la regulación ambiental, sin que ello sea determinante. Es decir, el incumplimiento de la regulación ambiental es un indicador fuerte de la afectación de un derecho humano porque ésta fija el umbral de riesgo aceptado en una comunidad política determinada. Pero la ausencia de regulación o su cumplimiento no implica que no pueda haber una afectación real, por ejemplo, en la salud de las personas.
Otra línea ha sido el establecimiento de derechos procedimentales. Bajo este entendimiento de la relación entre derechos humanos y medioambiente, la relación que establecemos con nuestro entorno es esencialmente política, es decir, responde a la deliberación que ocurre en la esfera pública. Si bien esta relación se sustenta en el conocimiento que nos ofrecen las ciencias empíricas, en último término son criterios políticos los que determinan las decisiones que fijan la manera en que interactuamos con nuestro entorno. De ahí la relevancia de contar con la información necesaria para una deliberación adecuada que contribuya a la mejor decisión posible, la posibilidad de incidir en el proceso de toma de decisión aportando información relevante para que aquella se encuentre debidamente fundamentada, y la posibilidad de acudir a los tribunales de justicia para impugnar decisiones que no satisfagan estos estándares. No me parece que los derechos procedimentales sean exclusivos de asuntos ambientales, sino que más bien responden a algunas ideas básicas de la democracia deliberativa, de manera que cualquier avance en esa línea terminará repercutiendo en asuntos ambientales.
Por último, algunas personas sostienen que estos desarrollos no son suficientes y que lo que se necesita es establecer un derecho autónomo a vivir en un medio ambiente adecuado. Con todo, esta alternativa presenta una serie de inconvenientes que es importante tener a la vista. En primer lugar, no es fácil formular un enunciado lingüistico que refiera satisfactoriamente a un estado de cosas que pueda ser calificado como «medioambiente adecuado». En segundo lugar, una propuesta de este tipo confunde valorar algo con que exista un derecho a eso y, con ello, los textos jurídicos se estarían usando solo como un modo de expresar lo que valoramos, sin responder a cómo proteger efectivamente aquello que valoramos. Finalmente, en la medida en que la idea de derecho apela a una decisión que ya fue tomada, convierte a los derechos procedimentales en redundantes. Si ya existe un derecho que refiere a un estado de cosas que debe ser protegido, no hace falta la regulación. Y con ello, se niega la naturaleza política de los asuntos ambientales.
La parte orgánica: en especial, el uso y gestión del territorio
Cuando hablamos de organizar el poder, lo que se quiere decir comúnmente es distribuirlo por medio de criterios que hagan de su ejercicio razonable (no abusivo) y eficiente. En este punto, quisiera hacer un giro terminológico y referirme, en lugar de poder, al ejercicio de potestades públicas, porque en estos términos resulta más fácil comprender su caracter fiduciario: las potestades públicas se ejercen en interés de una comunidad política, no de su titular.
Uno de los criterios usados para distribuir potestades es asignar su ejercicio dentro de un espacio territorial determinado. Con ello, se intenta reducir la complejidad de lidiar con territorios que pueden ser muy diferentes, fijando unidades que hagan su gestión más manejable. De ahí la actual organización territorial de Chile, compuesta por regiones, provincias y comunas. Los criterios para dividir Chile bajo los actuales límites territoriales es bastante opaco, y me parece que aquí hay una oportunidad para incorporar criterios ambientales que dibujen nuevos límites en función de cuencas hidrográficas.
Una de las ventajas de organizar el territorio según cuencas hidrográficas es que pone el acento en la relación del uso del suelo con la disponibilidad de agua. Organizar el territorio nacional en estos términos, podría ofrecer los siguientes beneficios:
- Se pueden evitar los problemas de coordinación entre las autoridades de las unidades territoriales que existen actualmente, en la amplia gama de asuntos donde el uso del agua es relevante.
- Se enfatiza la gestión del territorio desde el uso razonable del agua, haciendo más fácil la identificación de las actividades que resultan más compatibles con los constreñimientos naturales del entorno.
- Es una buena manera de priorizar la gestión del territorio frente a la sequía que se aproxima.
Adicionalmente, no es necesario empezar desde cero. El Ministerio de Obras Públicas administra un inventario público de cuencas hidrográficas y lagos, que permite obtener rápidamente la imagen precisa de distintas alternativas gracias al uso de visualizaciones que combienen al actual organización territorial con las cuencas registradas en dicho inventario.
Finalmente, como no es el texto constitucional el lugar donde debiese ser desplegado todo el detalle de los límites de las nuevas unidades territoriales basadas en cuencas hidrográficas, en las disposiciones transitorias podría fijarse un itinerario que haga posible dentro de un plazo prudente, probablemente un par de años, reorganizar la estructura administrativa de Chile.
